2015年3月3日，中國人民政治協(xié)商會議第十二屆全國委員會第三次會議在北京人民大會堂開幕。（新華社記者 李 剛 攝）
　　“中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要技術(shù)創(chuàng)新，更需要模式創(chuàng)新。”在3月2日召開的“環(huán)保企業(yè)家媒體見面會”上，全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華表示，“第三方”作為新模式，我們正在積極探索。
　　今年兩會期間，全國工商聯(lián)環(huán)境商會提出了《關(guān)于加快推進環(huán)境污染第三方治理》及《關(guān)于進一步完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式》的提案。
　　《提案》指出，我國工業(yè)污染治理沿用“誰污染、誰治理”的思路，由排污企業(yè)自行解決治理問題，難以從宏觀和長遠的角度建立有利于環(huán)境保護的自我約束機制。全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長文一波強調(diào)，環(huán)境污染第三方治理的推廣有利于遏制我國生態(tài)環(huán)境日益惡化的趨勢，特別是我國現(xiàn)在仍處于重工業(yè)化的發(fā)展階段，急需在相關(guān)政策及制度上給予支持。
　　第三方治理存在的問題
　　繼十八屆三中全會明確提出要推行環(huán)境污染第三方治理后，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，提出推動環(huán)境污染治理市場化，在電力、鋼鐵等重點行業(yè)以及開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務(wù)、托管運營服務(wù)等方式，由排污企業(yè)付費購買專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司的治污減排服務(wù)，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。
　　但是，目前我國環(huán)境污染第三方治理模式在推行中仍存在以下幾個問題：
　　排污企業(yè)環(huán)保投入不足，沒有主動達標(biāo)排放的意愿。法規(guī)和經(jīng)濟杠桿是環(huán)境成本內(nèi)部化的兩個重要工具，但在當(dāng)前地方環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法不嚴的大背景下，企業(yè)逐利本性使得環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運行支出有限。
　　環(huán)境服務(wù)業(yè)秩序亟待規(guī)范。隨著《關(guān)于廢止（環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法）的決定》實施，從行政審批角度降低了污染治理專業(yè)企業(yè)進入相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的門檻。但是我國環(huán)境服務(wù)業(yè)處于快速發(fā)展時期，中小型環(huán)境服務(wù)運營商的技術(shù)及環(huán)境管理水平參差不齊，不利于市場的健康發(fā)展。
　　第三方和排污主體責(zé)任明晰難。在污染事故發(fā)生后，排污方和治污第三方相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象時常發(fā)生。排污企業(yè)認為治污已交由第三方處理，排污不達標(biāo)應(yīng)由第三方擔(dān)責(zé)，治污方認為排放不達標(biāo)是因排污方不按照合同排污，導(dǎo)致污染難處理。
　　委托治理稅費征收增加了全社會污染治理成本。排污企業(yè)將項目委托給第三方環(huán)境服務(wù)公司后，環(huán)境服務(wù)公司需繳納增值稅等稅負，客觀上降低了環(huán)境服務(wù)行業(yè)微薄的利潤空間，整體上增加了社會污染治理成本。
　　完善第三方治理相關(guān)政策
　　基于上述問題，提案建議：利用經(jīng)濟手段嚴格環(huán)境監(jiān)管。推進總量控制前提下的排污權(quán)交易等制度的建立，使企業(yè)的運營成本控制與環(huán)境治理、環(huán)境懲罰成本聯(lián)動，通過經(jīng)濟杠桿拉動企業(yè)積極開展污染物減排。嚴格落實新環(huán)保法的相關(guān)環(huán)境執(zhí)法要求，政府主管部門完善監(jiān)測監(jiān)管制度以強化企業(yè)污染排放監(jiān)管，將環(huán)保信息持續(xù)納入全國金融行業(yè)征信系統(tǒng)。在鋼鐵、建材、化工等重污染行業(yè)或工業(yè)園區(qū)內(nèi)，責(zé)令長期不達標(biāo)排放企業(yè)限期內(nèi)開展第三方環(huán)境服務(wù)。
　　建立第三方治污企業(yè)信用評價制度。完善第三方治理主體的社會評價體系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會組織等平臺的作用，逐步在行業(yè)內(nèi)建立基于項目業(yè)績的信用評價體系，包括行業(yè)“黑名單”及“推薦名單”的誠信體系等，形成全國第三方服務(wù)企業(yè)數(shù)據(jù)庫。
　　明確企業(yè)的權(quán)責(zé)劃分。排污企業(yè)應(yīng)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，并按照相關(guān)合同協(xié)議約定履約排放污染物（排放污染物的種類及濃度）。第三方服務(wù)公司承擔(dān)合同約定范圍內(nèi)的污染治理及達標(biāo)排放等相關(guān)責(zé)任。政府行政主管部門應(yīng)加快制定針對污染第三方治理模式的管理制度及實施細則，實施第三方治理企業(yè)優(yōu)惠稅收政策。盡快制定第三方環(huán)境服務(wù)公司或項目的認定及財務(wù)核算辦法。針對第三方委托治理項目收入，增值稅實行即征即退政策，所得稅減按15%征收。對于環(huán)境治理設(shè)施項目，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。
　　PPP模式潛能沒有充分發(fā)揮
　　20世紀(jì)80年代，我國開始應(yīng)用PPP模式（公私合營模式）吸收市場資金加大對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資。2002年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》等文件，促進了水務(wù)和垃圾處理領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用。
　　但是，由于模式不完善、配套措施不健全等多方面原因，2007年左右PPP在我國的發(fā)展遭遇瓶頸。在過去的二三十年間，我國積極嘗試以PPP模式來發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施以及市政公共事業(yè)，但其潛能沒有得到充分發(fā)揮，究其原因主要包括：
　　法律保障體系不健全。我國在PPP領(lǐng)域的法律法規(guī)建設(shè)還處于初級階段，相關(guān)法規(guī)的效力層級不高，法規(guī)分散化、職能重疊、交叉適用現(xiàn)象嚴重，整個PPP行業(yè)缺乏完整的法律體系。
　　項目決策機制不完善。目前我國PPP項目主管部門多、政府部門權(quán)責(zé)劃分不清、決策程序不規(guī)范等問題，導(dǎo)致項目審批程序復(fù)雜，項目決策、管理和實施效率低下。
　　政府信用風(fēng)險不易控制。某些地方政府為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下承諾缺乏承受能力的條件以吸引民間資本投資，而合同簽訂后，政府難以履行或不愿履行合同義務(wù)，如不按時支付項目費用等，直接危害到合作方的利益。
　　項目收益無法得到保障。PPP項目一般都與公眾日常生活密切相關(guān)，特別容易受到輿情民意的壓力，如無法根據(jù)項目情況進行價格調(diào)整等市場化行為，使項目收益無法控制。有些PPP項目簽訂合同后，政府出現(xiàn)“甩包袱”現(xiàn)象，導(dǎo)致項目收益受到損害。
　　推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式
　　PPP模式強調(diào)政府在項目中的責(zé)任和參與，更強調(diào)政府與企業(yè)的長期合作，雙方是“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。提案認為，未來PPP債將在地方政府性債務(wù)模式中扮演重要角色，推廣PPP模式，需要建立一個行之有效的保障機制。
　　提案建議，一是完善法律法規(guī)體系。建議通過立法等形式完善PPP法律法規(guī)體系，加快制定與法律配套的條例、指南、示范合同等，約束政府的履約行為，建立與PPP項目全生命周期相適應(yīng)的財政預(yù)算管理體制等，從而對PPP項目的實施予以保障，方能吸引更多民間資本進入。
　　二是明晰邊界與責(zé)權(quán)分配。建議政府指定機構(gòu)或部門專門負責(zé)PPP項目工作的開展，建立權(quán)責(zé)分明的管理體系，使項目管理系統(tǒng)化、規(guī)范化，不僅便于公私合營雙方談判，也可避免政府部門內(nèi)多頭管理、工作互相推諉、項目操作程序不規(guī)范的弊端。
　　三是建立風(fēng)險分擔(dān)機制。建議建立合理公平的風(fēng)險分擔(dān)機制，對經(jīng)營管理問題、成本價格問題、政策導(dǎo)向問題等所引起的經(jīng)營風(fēng)險進行適當(dāng)?shù)膭澐?，并建立完善的監(jiān)督、賠償機制。對于支付風(fēng)險問題，建議中央或地方將維持PPP項目正常運轉(zhuǎn)的財政資金打入第三方支付賬戶作為保證金，及時支付服務(wù)費用。
　　四是協(xié)調(diào)好各參與方利益。建議對項目的立項、投標(biāo)、建設(shè)、運營管理質(zhì)量、收費標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整機制、項目排他性、爭端解決機制以及移交等環(huán)節(jié)做出全面、系統(tǒng)的規(guī)范性規(guī)定。建議地方財政預(yù)算劃定一定比例的資金為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的補貼資金，盡快建立補貼補助機制的具體形式及標(biāo)準(zhǔn)。

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